美国联邦通信委员会主席阿基特·帕伊（Ajit Pai）日前宣布，即将着手废除奥巴马时期生效的通信监管案《开放互联网法令》（Open Internet Order）。这意味着，在互联网与通信行业，美国的监管政策将作出重大调整。

奥巴马执政的8年，是美国互联网行业创新与飞速发展的8年。作为一直强调公平与正义的民主党总统，在通信与互联网行业，奥巴马不遗余力地推动通过了两份重要的监管法案：《开放互联网法令》以及《宽带客户隐私保护规则》。

其中：《开放互联网法令》的核心原则（被称为Bright Line Rules）有三点。一是不能屏蔽：宽带服务提供商不可以屏蔽任何合法的内容、应用、服务和设备。二是不能限制：宽带服务提供商不可以降低或者减慢合法的互联网数据传输以及相关的应用、服务和设备访问。三是不允许付费优先：宽带服务提供商不可以主动划分数据传输的优先等级并以此获益，换句话说就是没有数据传输的“付费快车道”。

简单总结，就是“不得屏蔽，不得限制，不得提供有偿的差异化接入服务”。这也是奥巴马有关网络中立性的核心原则。

在4月23日联邦通信委员会主席帕伊宣布着手废除《开放互联网法令》的同时，也发表了名为“自由互联网的未来”的公开讲话，阐述了自己对于未来互联网监管的看法。

帕伊首先谈到了克林顿执政时期实施了通信与互联网行业高速发展时代的《1996年电信法》。他指出，《1996年电信法》中的重要措施之一，就是为了保护生机勃勃和自由竞争的市场，必须打破原有的联邦监管，以低干涉监管策略取而代之。

但是从2015年开始，联邦通信委员会重回老路，依据《1934年通信法》对于通信服务的监管原则，对互联网接入服务开始强力掌控式监管。其典型标志，就是把互联网接入服务归类于“第二类（Title II）”通信服务。在《1934年通信法》和《1996年电信法》中，规定了两种重要的业务分类：“第一类（Title I）”-信息服务，和“第二类（Title II）”-通信服务。顾名思义，“Title I”-信息服务是提供各种信息，如传统的增值信息服务到新型的互联网信息服务；“Title II”-通信服务则是指基础通信功能，如传统的语音通信业务。

把互联网接入服务归类于“Title II”-通信服务的归类依据是：在互联网全面进入现代生活的今天，互联网接入服务已经是普通大众必须使用的基本服务，并且具有本地接入的垄断性，所以应该归类于监管垄断性普遍服务内容的“Title II”-通信服务，所以强力掌控式监管就应该是必要的监管方式。其具体体现就是2015年通过的《开放互联网法令》，禁止任何形式的内容屏蔽与修改，禁止提供差异化接入服务并以此获利。

事实上，对于互联网接入服务采用面向垄断监管为主的“Title II”-通信服务分类是有问题的。

首先，互联网接入服务是具有普遍服务特点的公众基本服务，不代表就需要采用强力掌控式监管。对于一个充分竞争的市场，哪怕是提供最基础的生存服务，如衣食住行，都可以通过市场调节自由竞争来确保充足和廉价的供应。对于一些盈利能力较弱或者服务成本较高的局部市场，可以通过政府补贴或者是税收手段帮助服务提供商达到合理的利润水平，而不是一刀切，以严格监管确保满足大众对普遍服务的要求。

其次，互联网接入服务是否具有本地服务的垄断性，是存有疑问的。在互联网接入方式多种多样的今天，用户可以选择多种接入互联网的方式。从固网的铜线/光纤，到基于有线电视的Cable，再到高速无线接入的4G或者WiFi移动通信网络。不同的接入方式都由不同的通信运营商提供服务。虽然目前无线宽带由于技术发展和频谱的限制，还不能完全取代固网宽带，但是在大部分轻流量互联网应用模式下，互联网接入服务的竞争是充分的。

另外，对于固网接入来说，尽管网元设备属于特定运营商，但在美国《1996年电信法》的促进充分竞争三原则下，使用未绑定网元可以让不同的固网运营商在“最后一公里接入”端共享网元并进行充分竞争，从而打破固网天然的本地垄断。所以，互联网接入服务相比传统的语音接入服务，已经没有了本地服务的垄断性。

通过不同的带宽和服务优先级获取不同水平的收入，是宽带服务提供商的基本权利。以开放互联网的名义，禁止宽带服务提供商获取差异化服务收入，这实际上彻底封死了宽带服务提供商逐步通过技术创新获取增量收入的动力，对通信行业的发展会带来很大的负面影响。

当然，监管机构也需要通过其他措施防止通信运营商把自身的互联网服务和网络接入服务进行绑定，以取得对互联网企业的竞争优势。在这一点上的监管，类似于微软在上世纪90年代中期通过绑定操作系统与浏览器以获得和其他浏览器软件供应商不对称的竞争优势，是可以取得鼓励竞争和防止垄断的平衡的。

目前看来，联邦通信委员会主席帕伊的第一步，就是推翻互联网接入服务原有的分类，把其划归为“Title I”-信息服务，从而为低干涉监管策略铺平道路。让我们拭目以待美国通信行业监管的这一系列“拨乱反正”的步骤，并以之作为国内通信与互联网行业监管的借鉴。